“La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società.” – Costituzione Italiana, articolo 4

Com’è possibile concretizzare in forma sostanziale questo articolo della Costituzione? Ce lo spiega Lorenzo Esposito di Bankitalia, secondo cui è possibile sconfiggere la piaga economica, civile e sociale della disoccupazione di massa garantendo a tutti i cittadini italiani il diritto al lavoro per mezzo di un programma d’impiego pubblico di ultima istanza.

A questo proposito pubblichiamo la trascrizione dell’intervento di Esposito al convegno “Attuare la Costituzione”, svoltosi il 18 marzo 2017 a Milano.

 

“Programma d’impiego pubblico di ultima istanza per l’Italia”, di Lorenzo Esposito

La parola a Lorenzo Esposito, il tema è “Come creare lavoro in un contesto di crisi: la sostenibilità finanziaria dei programmi d’impiego pubblico di ultima istanza”.

Il dottor Esposito lavora alla Banca d’Italia dal 1998 occupandosi di vigilanza finanziaria e bancaria. Collabora con l’Università Cattolica di Milano in attività di ricerca e didattica su teoria monetaria e della regolamentazione bancaria.

Negli anni ottanta è uscito questo libro, che veniva appunto considerato abbastanza ai margini dell’accademia. Adesso, chiaramente, le cose sono un po’ diverse perché quello che appunto diceva Minsky è avvenuto, inclusa tutta l’analisi a livello economico generale. Chiaramente per formulare delle proposte sulla disoccupazione bisogna trovare, come posso dire, un’idea del perché c’è la disoccupazione. […]

In ambito ortodosso, la teoria economica dominante tipicamente ci dice che la disoccupazione dipende per esempio dal fatto che il mercato del lavoro è troppo rigido. Allora è chiaro che, se questa è la spiegazione della disoccupazione, la conclusione non può che essere di eliminare i sindacati o di rendere più facili i licenziamenti. Cose che ovviamente non hanno mai funzionato e continuano a non funzionare, perché la produzione di beni alla fine è fatta – diciamo così – come “la torta della nonna”: per farla buona ci vuole un certo quantitativo di latte, burro, farina, cacao. Non è che, se il latte si dimezza di prezzo, nella torta allora ce ne metto più dell’altro: fa schifo. Da questo punto di vista non è che se il lavoro costa meno tu produci più lavoro e torni a fare delle merci con metodi produttivi più “out of touch”. Quindi, abbassare il costo del lavoro significa semplicemente ridurre la domanda complessiva dei beni. […]

Il tema della disoccupazione è legato essenzialmente alla crisi economica, […] a un’assenza di domanda, a una riduzione della liquidità del capitale investito, etc. L’idea di base, che proponeva Minsky molti anni fa e che è stata poi proposta in tanti modi, io l’ho sintetizzata in questo modo:

trattiamo i disoccupati come trattiamo le banche.

Cosa succede alle banche? Quando vanno bene vengono vigilate, quando vanno male vengono salvate. Per salvarle sono ovviamente stati creati molti metodi, e quello fondamentale è ovviamente il credito di ultima istanza. Quindi, quando alle banche nessuno fa credito, il credito glielo fa lo Stato (sostanzialmente attraverso le banche centrali o attraverso altri metodi). E questa cosa qui – che può sembrare ovvia – non era così ovvia dieci anni fa, nel senso che l’idea, che il credito di ultima istanza e che il comparto pubblico del credito fossero importanti, era passata di moda. Dopo di che le banche sono fallite, gli Stati c’hanno dovuto mettere dai 14 mila ai 25 mila miliardi di dollari (a seconda dei calcoli) per salvarle, e quindi il credito di ultima istanza è diventato diciamo di nuovo di moda. […]

Il credito di ultima istanza si “cura” (se vogliamo dire così) di mantenere la stabilità finanziaria che, ovviamente, è un aspetto importante della stabilità economica complessiva. In linea di base l’idea è che, esattamente come esiste il credito di ultima istanza, esista l’impiego di ultima istanza che serve a garantire la piena occupazione (e che dovrebbe appunto essere la base, per diritto costituzionale, della nostra società).

In sintesi, la proposta […] è:

un salario di base per un lavoro di base a chiunque ne faccia richiesta.

Quindi, questo è un programma universale ma focalizzato principalmente sugli strati più marginali del mercato del lavoro cioè quelli che normalmente hanno più difficoltà anche in condizioni normali e, a maggior ragione, ovviamente in una situazione di crisi a entrare (o rimanere) nel mercato del lavoro.

In generale, ovviamente l’idea è di legare comunque questo reddito a dei lavori che sono utili, diciamo, in generale a chi li svolge e alla comunità a cui appartiene. Questi sono sopratutto basati sulle esigenze della comunità locali. Non è un programma d’investimento pubblico, diciamo, che è necessario ma legato a un altro aspetto […] legato sopratutto alle trasformazioni produttive, etc. Quindi, questa cosa qui è legata più alle esigenze dei disoccupati, diciamo.

Quali sono i “pro” del progetto? Che è in grado d’intervenire su quelli che sono tutti i problemi del mercato del lavoro. Si occupa del tema della disoccupazione “immediata”, diciamo, ma anche dell’impiegabilità a lungo termine dei disoccupati. È infatti noto che, da quanto più tempo una persona è uscita dal mercato del lavoro, tanto più è difficile che vi rientri (per una serie di ragioni sociali, di sviluppo anche delle proprie conoscenze, etc).

Il secondo vantaggio è che è adattabile immediatamente a qualunque situazione del mercato del lavoro nel senso che, qualunque sia la quantità e la qualità dei disoccupati, questo programma può aiutarli.

In terzo luogo, interviene efficacemente in situazioni di forte dualismo territoriale, il che è un problema che l’Italia ha particolarmente. Come sappiamo l’Italia è un Paese che ha un fortissimo dualismo (che, ormai, direi “più che territoriale” nel senso che, anche prima della crisi, c’erano zone in cui la disoccupazione era molto bassa – anche più bassa della media europea – e altre zone in cui magari era il doppio o il triplo) quindi, da questo punto di vista, a differenza di altri strumenti di aumento della domanda aggregata che non riescono a discriminare tra le zone (e dunque rischiano, diciamo così, di aumentare i redditi paradossalmente in zone dove già la disoccupazione è bassa) questo meccanismo viceversa agisce dove per l’appunto sono i disoccupati.

In quarto luogo è anche meno costoso dal punto di vista generale rispetto a un programma organico di lavori pubblici, ma – come dicevo prima – questo programma non è che sia in contrasto bensì è semplicemente complementare: un programma generale di lavori pubblici è tipicamente molto “capital intensive” (cioè bisogna ricostruire le infrastrutture di base del Paese, etc). Tuttavia, stiamo parlando di un programma comunque fortemente basato sul lavoro.

Aiuta la crescita economica sotto molti profili (ci sono molti studi su questo) e, in quanto riduce la dipendenza delle condizioni materiali dei disoccupati dal debito, migliora anche la stabilità finanziaria. E, se voi ci pensate, la crisi del 2008 […] è stata scatenata dalla crisi dei mutui subprime, cioè un prodotto finanziario venduto a gente in questa condizione (ossia a gente disoccupata, a cui alle banche conveniva cercare di vendere una casa perché ovviamente da un punto di vista di reddito immediato era conveniente. Dopo di che, cosa ha generato lo sappiamo bene).

Sono state formulate una serie di critiche a questo progetto, io me ne occupo soltanto per quello che ci serve nella discussione di oggi.

Per esempio è stato detto che questo progetto può aumentare i salari perché ovviamente fornisce un salario di base su cui poi, ovviamente, si contrattano tutti gli altri. Il che probabilmente è un bene e non un male nel senso che, negli ultimi 25 anni, la quota di reddito del lavoratore dipendente è andata a calare. Ciò ha avuto una serie di conseguenze anche (come dicevo prima) sulla stabilità finanziaria, perché l’indebitamento delle famiglie è esploso. Ed è una cosa tutto sommato abbastanza recente nella storia del capitalismo (l’indebitamento delle famiglie con le conseguenze del caso, anche per esempio il fatto che una famiglia molto indebitata […] ha molte difficoltà a far fronte immediatamente alle sue esigenze.

C’è un tema legato anche all’inflazione, che evidentemente nell’economia moderna comunque non è grandemente di attualità perché – anzi – semmai abbiamo un problema di deflazione. C’è il tema della riduzione artificiale della dispersione salariale. […] Anche questo è un tema sicuramente importante, però questo programma (come dicevo prima) si occupa principalmente delle fasce che non riescono a entrare nel mercato del lavoro. Quindi, questo aspetto tutto sommato è meno importante.

Qui invece abbiamo delle critiche che possono essere più rivolte a noi anche da un punto di vista “sindacale”. Un tema è l’«effetto sostituzione», cioè si dice che se […] il datore di lavoro pubblico (comuni, province, regioni, enti pubblici, etc) ha a disposizione la possibilità di utilizzare questi lavoratori di questo programma, si possono sostituire i lavoratori “normali” con questi lavoratori che costano meno.

Ora, premesso che questo è ciò che succede purtroppo già oggi (perché tutti noi se andiamo in un ospedale o in una scuola vediamo per esempio i lavoratori delle cooperative che certo non hanno il salario degli altri. Insomma, quindi questo tema purtroppo c’è già). Il punto fondamentale però è chiaramente l’idea che i lavoratori di questo progetto avrebbero comunque […] tutti i diritti degli altri, cioè non sarebbero dei lavoratori di “serie b”. Semplicemente, sono lavoratori che in quel momento non sono riusciti a trovare altri lavori e dunque lo Stato l’impiega in quel modo.

In secondo luogo – questa è la cosa importante – questi progetti non devono sostituire lavori necessari e a tempo indeterminato, cioè non parliamo d’infermiere e non parliamo d’insegnanti, perché quelli sono lavori di cui c’è bisogno sempre e di cui non c’è un “ciclo” del mercato del lavoro. Per cui stiamo parlando di altri lavori, diciamo “in aggiunta” e la cui “dinamica” è lo Stato [..] che si occupa di sviluppare sempre.

Un altro aspetto è legato al fatto che, tipicamente, questi sono lavori […] a bassa produttività. Il tema è però che qui in fondo non parliamo di uno sviluppo complessivo delle condizioni di lavoro, parliamo di quelle fasce di lavoratori che in quel momento non trovano lavoro. E, quindi, sicuramente meglio un lavoro con una bassa produttività che stare a casa (per ovvie ragioni, in quanto nessuna produttività non serve a nessuno). Quindi, da questo punto di vista, comunque è un uso più efficiente della forza lavoro rispetto a metterla in mezzo alla strada.

C’è anche un tema di sottoccupazione, come dicevo prima. Nel senso che, molto spesso, non tutti i disoccupati necessariamente rispondono alla caratteristica di essere lavoratori a basso reddito e a bassa qualifica: chiude un’azienda e vengono licenziati tutti, compresi gli ingegneri, i capi del personale, etc. Quindi, questo tema ovviamente c’è. Questo progetto ovviamente non si sostituisce alle cosiddette “politiche attive del lavoro”, non è che la formazione dei lavoratori non è compresa. Va benissimo, però, ripeto che quello è un altro aspetto. La formazione del lavoratori va benissimo, ma è un aspetto che serve (com’è stato detto prima di me), o può servire, a riqualificare lavoratori per nuove esigenze e per nuovi fattori produttivi, e va benissimo. Però quello che noi dobbiamo risolvere è il tema che c’è adesso, cioè i milioni di disoccupati che ci sono in questo momento. In Italia sono 10 milioni, e di quello bisogna occuparsi.

L’ultimo aspetto, tra quelli che possono essere interessanti: c’è un famoso articolo di Kalecki degli anni quaranta in cui egli spiegava che ai capitalisti la piena occupazione non piace perché la piena occupazione è tipicamente foriera, diciamo, di una cerca combattività dei lavoratori (poiché, evidentemente, questi ultimi non sono spaventati dalla disoccupazione). Questo tema ovviamente c’è. Dopodiché, se uno pensa alla Svezia degli anni cinquanta e sessanta (dove la piena occupazione era totale. La disoccupazione era a una cifra, ma non una cifra nel senso dell’uno per cento: era meno dell’uno per cento), non mi sembrava proprio un esempio di Paese in cui c’era la guerra civile. Viceversa molto spesso un mercato del lavoro squilibrato porta poi a problemi a medio e lungo termine, diciamo, con ovviamente anche elevata conflittualità sociale.

In più alcuni critici “di sinistra” di questo progetto hanno fatto degli esempi con progetti totalitari e d’irrigimentazione dei lavoratori in cui tutti erano costretti a lavorare in qualche modo, a fare autostrade come negli anni trenta, etc. Ovviamente non è così, nel senso che non si parla di un “arruolamento” forzato, non si parla di persone che vanno a fare il militare. La partecipazione a questo progetto deve ovviamente essere assolutamente volontaria e con i diritti che hanno tutti gli altri lavoratori. La differenza è che lo Stato fornisce un salario di base a chiunque lo richieda in cambio di lavoro sociale. Questa è differenza fondamentale con la situazione attuale, diciamo così.

Per quanto riguarda il costo entro poi un attimo sui calcoli, che sono stati fatti per esempio da istituti e organizzazioni economiche dei sindacati greci (che hanno fatto degli studi molto interessanti appunto su questo). Io mi occupo professionalmente di banche e, dopo il 2008, parlerei di costoso […] per le dimensioni di interventi pubblici nell’economia che ci sono stati per salvare le banche. Come dicevo prima, parliamo di una cifra talmente colossale (migliaia e migliaia di miliardi di dollari e di euro che dir si voglia) che dire, di un progetto pensato per per aiutare i disoccupati, che ha un costo eccessivo è al limite – diciamo – del ridicolo. Tanto per fare un esempio, nell’area dell’euro i salvataggi delle banche sono costati il 35% del PIL. Ok? Quindi è chiaro che davanti a queste cifre dire poi che qualche miliardo per i disoccupati è tanto è abbastanza ridicolo, diciamo così.

Poi ci sono degli aspetti legati ovviamente a, come possiamo dire, all’internazionalizzazione dell’economia. Noi facciamo parte dell’Europa ed è chiaro che questo tema pesa. Tuttavia anche qui non bisogna esagerare, nel senso che l’Unione Europea ad esempio presenta un aspetto (lo si diceva prima) di forte dualismo territoriale (Paesi che vanno meglio e Paesi che vanno peggio) ed è giusto che il [settore] pubblico se ne occupi in modo differenziato. […] Dove ci sono più disoccupati è giusto intervenire, diciamo così.

Dato il tempo, finisco con il sottolineare questo aspetto: la fattibilità politica di questo progetto dipende ovviamente dalla sua trasparenza e dalla sua efficienza. Ovviamente ci sono soldi spesi considerati sempre bene o meno, però è giusto che ci sia una totale trasparenza, sia verso il lavoratori che sono in questo progetto (cioè fanno uso di questo programma) sia verso i contribuenti che giustamente pagano questo progetto e le comunità locali che si occupano di tutto questo.

Quindi, siccome parliamo di un impiego di lavoratori essenzialmente in lavori locali è giusto che si sviluppi, diciamo così, un controllo anche dal basso su quello che viene fatto in modo tale che l’utilizzo di questi lavoratori e l’utilizzo di fondi pubblici venga visto che appunto un vantaggio per tutti e non come un uso indiscriminato dei fondi pubblici.

Come dicevo prima, il punto fondamentale è l’analogia con il credito di ultima istanza. Nessuno mette più in dubbio il credito di ultima istanza. Anche gli economisti più follemente “liberali”, diciamo, non si sognerebbero di dire che non ci vuole il credito di ultima istanza. Per il semplice fatto che, senza il credito di ultima istanza, non esiste l’economia moderna. Quindi, per quale ragione non ci dovrebbe essere una tutela di ultima istanza anche per i disoccupati italiani e degli altri Paesi dell’eurozona?

Dato il tempo, io vengo subito su quest’aspetto [in merito a quanto costerebbe tale programma]. Abbiamo fatto una simulazione basata (come dicevo prima) sui lavori sopratutto dei sindacati greci e del Levy Institute (che li ha aiutati a sviluppare queste simulazioni) su quanto costerebbe tenere in piedi un impiego di ultima istanza per l’Italia ipotizzando una retribuzione annua di 12000 euro e quindi con un costo totale di 20000 euro per lavoratore. Questo è il costo complessivo: 35 miliardi.

Può sembrare tanto ma va considerato che lo Stato, ogni anno, per sostenere i disoccupati […] spende circa 25 miliardi. Quindi, in realtà, non è che siamo molto lontani. Dopo di che li spende per tenere la gente a casa (anziché per farli lavorare, diciamo). Da questo punto di vista […] si parla di circa il due per cento del PIL. Un costo tutto sommato assolutamente accettabile se pensiamo a quali cifre abbiamo dovuto spendere, diciamo, per fare altri cose. E, ripeto, l’aspetto interessante è che questo impiego di ultima istanza avrebbe anche un effetto stabilizzatore, diciamo, sul ciclo economico e sulla crescita economica e quindi anche sulla stabilità finanziaria. Ridurrebbe il rischio di ritrovarci in una situazione come quella del 2008 in cui il mondo [della finanza] esplode e siamo poi costretti a intervenire con una quantità di soldi veramente spaventosa.

Quindi, questo è un progetto che può essere utile secondo me anche da un punto di vista sindacale. Può essere portato avanti come un progetto che lega, alla fine, il dettato costituzionale al lavoro (che, com’è stato giustamente detto, è un qualcosa che cambia e ha molte sfaccettature). Però, sicuramente, il tema fondamentale è il pieno impiego cioè l’eliminazione della disoccupazione. Quello è il punto chiave su cui, secondo me, siamo alla fine chiamati a discutere tutti.

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Le slide della presentazione completa (in formato pdf) di Lorenzo Esposito sono reperibili qui

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Video a cura di L’altra news

Trascrizione a cura di Francesco Chini